Politique budgétaire : quel bilan quinquennal pour François Hollande ? (OFCE)

Alors que sonne l’heure de l’examen du budget à l’Assemblée Nationale, l’OFCE a proposé un rapport faisant état de la politique budgétaire du quinquennat de François Hollande.

Une faible croissance, entre 2012 et 2014, résultat de l’orientation de la politique de consolidation budgétaire ; un début d’embellie en 2016, conjointe à une croissance modérée : le quinquennat de François Hollande aura connu des péripéties financières contradictoires. L’impact négatif sur la croissance, relatif à l’ampleur du choc fiscal, a été sous-estimé par un gouvernement qui n’a pas su déceler de corrélations avec les effets opérés à cet égard sur le chômage.

  1. Le constat de l’OFCE

Selon l’OFCE, l’objectif de 3% de déficit public a été repoussé en fin de quinquennat, en regard de « l’effort d’assainissement » des finances publiques. Entre 2012 et 2016, le solde structurel français aurait connu une amélioration de 2.5 points. Pour autant, la politique de consolidation budgétaire, tant en Europe qu’en France, a eu un impact négatif profond : environ 0.8 points par an en moyenne, entre 2012 et 2017. Les données de cette politique, commune aux pays de l’Union Européenne, ont contribué à engendrer une récession, initiée par la dépression de la demande tant extérieure qu’intérieure.

Hausse des prélèvements obligatoires (ménages et entreprises) ; augmentation sensible de l’offre (2014) : telles sont les mesures, cristallisées par le Pacte de Responsabilité et le CICE, que le gouvernement Valls et Ayrault ont mené durant le quinquennat. Leur résultat aurait surtout contribué à diminuer le pouvoir d’achat des ménages et la croissance sur le court terme.

Les marges des entreprises ont augmenté les quatre premières années du quinquennat[1], notamment du fait des impacts des contingences du marché. L’effet, sur le chômage, reste cependant bien ténu, puisque sur l’ensemble du quinquennat, ce sont près de 720 000 emplois qui ont été créés et … 100 000 personnes de plus qui se sont vues dans l’obligation de s’inscrire au chômage.

L’OFCE défend : le contexte économique, à l’arrivée de François Hollande, était particulièrement défavorable à toute estimation de reprise. Une situation délicate, qui pourrait être expliquée par deux scénarios :

  • Une crise européenne conjuguée à la situation française particulièrement difficile (hausse du chômage, lenteur de la reprise, gestion calamiteuse de la crise, sous-estimation de l’impact des politiques d’austérité sur la croissance).
  • Un bilan national catastrophique propre aux rigidités du système français, révélatrice de la nécessité de réformer le pays.

Quel qu’en soit l’issu, une telle situation souligne l’existence de deux phénomènes : l’influence de la hausse d’impôt sur le bilan de la croissance et la difficulté de rétablissement du commerce extérieur.

 

  1. Le lent rétablissement de la croissance

L’allègement de la consolidation budgétaire devait pourtant permettre à la croissance française de suivre celle de la zone euro, impact des effets positifs des politiques d’offre à cet égard. Les trajectoires de la France par rapport à la zone euro, d’abord favorables en regard du contexte (2e trimestre 2012 au 2e trimestre 2013), se sont vues rapidement contredites (2e trimestre 2013 et 2e trimestre 2015) par un dépassement de l’Allemagne et de la zone euro, du fait des transferts fiscaux des ménages vers les entreprises.

  1. Un bilan à la réception positive contestable

Dès le début du quinquennat (1er trimestre 2016), le PIB français gagne 3,8%, croissance dont la moitié dépend de l’investissement des ménages – contre 1.1 point pour les entreprises. Contribuant à près de 30 % de la croissance, l’investissement des entreprises[2] au tournant de 2015 et 2016 a connu une certaine accélération. Quant aux parts des dépenses de des administrations publiques, elles ont contribué à 0,8 point de la croissance du PIB – soit 1/5e du total. Contributeur négatif à la croissance à hauteur de -1,6 point, le commerce extérieur n’a pas rempli les attentes espérées ; une déception vraisemblablement imputable à la politique diplomatique menée par le gouvernement, pourrait-on objecter.

Quatre facteurs auraient influencé sur la croissance :

  • La nature de consolidation sur le budget aurait eu un impact négatif important en France et en Europe – soit 0,8 point en moyenne chaque année entre 2012 et 2017.
  • La compétitivité prix, face au caractère simultané des politiques d’austérité, aurait amplifié l’impact récessif en déprimant demande intérieure et extérieure.
  • Les conditions monétaires, encourageant les économies européennes en phase basse du cycle, conjoints aux multiplicateurs budgétaires élevés auraient constitué tant de circonstances qui auraient eu un impact sur l’activité, au même titre que le ralentissement des pays émergents et les difficultés d’accès au crédit auraient grevés la croissance.
  • Enfin, le contre-choc pétrolier, les premiers effets du CICE et le Pacte responsabilité sur la compétitivité des entreprises auraient quant à eux eu un impact positif sur la croissance.

Ce sont derrière tant de facteurs que l’OFCE explique les effets d’amputation du PIB à hauteur d’environ 5% sur les quatre premières années du mandat.

  1. Le chômage : le grand écueil

Avec 2,65 millions de chômeurs au deuxième trimestre 2012, près de 9,3% de la population active de France métropolitaine était touchée par le chômage. Cette question constituait donc une grande problématique pour le gouvernement, pour qui l’enjeu était de fixer son cap sur la croissance de l’activité économique et d’orienter ses politiques inhérentes pour infléchir les taux. L’OFCE détermine plusieurs périodes dans le quinquennat de François Hollande, dont le bilan reste trop ténu :

  • Une phase de destruction des emplois, avec la mise à leur terme de 40 000 emplois, notamment dans le secteur de la construction et de l’industrie. Cette phase de destruction se perpétuera jusqu’à la mi année 2013.
  • Une période de stabilisation au début de l’année 2015
  • Une phase de créations d’emplois, permise par une modeste reprise de la croissance.

 

Les mesures mises en place par le gouvernement, dans la perspective d’inverser la courbe du chômage, se sont révélées de véritables écueils : les politiques d’emplois aidés n’ont pas tenu leur pari. Le CICE et le Pacte de Responsabilité n’aurait, selon l’OFCE, pas eu d’impact sur le PIB. La prime temporaire à l’embauche pour les PME n’aurait eu qu’un effet très faible sur l’emploi. De même, la montée en charge des contrats de générations n’aurait pas suscité l’effet escompté : sur les 500 000 créations d’emplois visés, seuls 57 000 contrats ont été signés. Le bilan total de ces politiques est par conséquent bien limité, et on s’attend à une augmentation du chômage, à l’issue du quinquennat, à hauteur de 100 000 personnes supplémentaires.

Conclusion

Dégradation de la situation budgétaire au niveau de l’emploi, hausse des prélèvements obligatoires sur les entreprises et les ménages, …Le résultat du mandat est lourd et porte pour principal caractéristique, en termes financiers, la baisse conséquente du pouvoir d’achat des ménages et une diminution significative de la croissance. Ce bilan quinquennal comporte de nombreux échecs dont l’OFCE, tout en mettant en exergue quelques embellies éphémères, ne peut dissimuler la profondeur.

 

Source : Rapport de l’OFCE, 5 septembre 2016

[1] D’environ 1 point de valeur ajoutée (mesures fiscales) et d’1 point supplémentaire (baisse du prix du pétrole).

[2] Formation brute de capital fixe ou FBCF.

aloysia biessy