L’Observatoire national de la politique de la ville à l’aide de la mixité sociale

A l’issue du lancement du nouveau programme national de renouvellement urbain (NPNRU), l’Observatoire national de la politique de la ville propose un rapport faisant état dispositions prises à l’aune de l’année 2016. Avec un premier volet empirique, faisant état de la politique de la ville en prenant appui sur trois études pratiques – évaluation des typologies de quartiers prioritaires, la politique de rénovation et le bilan de la mise en place de « conseils citoyens ». En second lieu, le rapport rassemble des fiches synthétiques sur chacun des piliers de la politique de la ville ainsi que sur les moyens financiers afférents.

1. Quartiers populaires : quelles typologies ?

Au nombre de 1300, les quartiers prioritaires suivent une typologie précise. Elle s’appuie sur trois critères : le cadre de vie, la cohésion sociale et l’emploi. Chacune de ces parties a elle-même été subdivisée. Le cadre de vie compte ainsi cinq classes de quartiers : les centres anciens, les quartiers d’habitat social, les quartiers périphériques des petites adresses, les quartiers d’habitat social en périphérie des grandes unités urbaines et enfin les quartiers d’habitat social de banlieues éloignées. Pour la cohésion sociale, quatre classes se sont dégagées : les quartiers intégrés dans un environnement mixte et les quartiers ségrégués – tous deux plutôt favorisés par le parti qu’ils tirent de leur environnement – puis les quartiers en grande précarité et les grands quartiers défavorisés qui ne bénéficient pas de zone favorisée. Pour l’emploi, trois classes sont apparues : les quartiers profitant d’un environnement dynamique, les quartiers en décrochage et les quartiers en difficulté dans un environnement industriel.

• Un objectif : l’accroissement de la mixité sociale

L’étude concernant la politique de rénovation urbaine s’attache aux résultats. Fort de ses 10 ans d’expérience, l’observatoire de la politique de la ville souligne que son objectif initial visait à l’accroissement de la mixité sociale de la population via une action sur l’offre de logements et sur les conditions de l’attractivité des quartiers. A la demande de François Lamy, ancien ministre délégué à la ville, l’Observatoire National des Zones Urbaines Sensibles (ONZUS) a publié un rapport d’évaluation du Projet National pour la Rénovation Urbaine (PNRU). Ce dernier ne traite pas des relogements mais de l’impact du PNRU sur le bâti et sur le peuplement. S’ensuit un constat d’échec du PNRU dans l’accomplissement de ses objectifs, le principal défini par la loi du 1^er août 2003 étant la mixité sociale et n’ayant pas été obtenu.

• Diversifier l’habitat

Afin de favoriser la diversification de l’habitat de nombreux outils ont été mis en place avec la démolition des logements sociaux, la reconstruction hors des quartiers et la diversification de l’habitat dans les quartiers. Ainsi, 70% des investissements du PNRU et 64% des subventions de l’Agence Nationale pour la Rénovation Urbaine (ANRU) ont été consacrés à l’habitat. Des primes de 10.000 euros par logement ont été instaurées et le prêt à taux 0 a été doublé. L’échec du PNRU tient principalement en une chose : la réinterprétation locale des objectifs nationaux en matière de mixité sociale.

• Une rationalisation des logements sociaux

Cependant la baisse légère des logements sociaux et l’amélioration du caractère spacieux des logements, par la réduction des immeubles et de leur hauteur permet de constater la réalisation de certains objectifs du PNRU. De même, une baisse légère du niveau de pauvreté du fait de la rénovation urbaine a été constatée. Le revenu des ménages est ici mesuré en quartiles et en déciles. La part des ménages du premier quartile évolue ainsi de 45,6% à 45,9% dans les quartiers en rénovation urbaine et de 40,6% à 42,0% dans les autres ZUS (Zones Urbaines Sensibles). De même, dans les quartiers concernés par le PNRU le nombre de familles monoparentales a baissé de 0,6 point tandis qu’il n’a baissé que de 0,2 point dans les autres ZUS. En dix ans, 15% des logements sociaux ont été démolis et 47% des ménages concernés ont été relogés au sein des quartiers, cela expliquant que le pourcentage des ménages du premier quartile ait augmenté de 4,0 points dans les quartiers en rénovations urbaines contre 4,5 points dans les autres ZUS, ces relogements favorisant la mixité urbaine et de l’habitat. De plus, du fait du PNRU les ménages pauvres dans les quartiers en rénovation urbaine ont augmenté de 1,2 point.

 

1. Des effets des projets aux nouveaux objectifs

 

• Moins de familles nombreuses : un progrès ?

Différents effets des projets sur l’évolution du peuplement ont aussi été observés ainsi que leur différente ampleur selon les projets. La moyenne nationale de démolition est ainsi de 12% mais varie de 0 à 60% : 45 quartiers par exemples sont au-dessus de 30% de démolition et 168 sont en dessous de 5%. Le taux de diversification des logements, pour lui est d’une moyenne nationale de 4,3% concernant les logements privés construits depuis 2003 mais 28 quartiers sont au-dessus de 5% contre 407 en dessous. Un quart des quartiers concentre les évolutions les plus importantes : 142 quartiers concentrent les évolutions positives en termes de peuplement. La part des ménages du premier décile a diminué de 3,8 points et celle du premier quartile de 4,6 points ? En 2003 la proportion des ménages du premier décile y était de 25,2% contre 20,5% actuellement et le pourcentage des familles nombreuses est passé de 10,4 à 9,4.Une chute que l’Observatoire National de la Politique de la Ville tient pour positif. En cela est confirmé le rôle essentiel de la modification des logements dans l’objectif de mixité social.

• Quels nouveaux objectifs ?

Le NPNRU se fixe désormais comme objectif d’accompagner et d’accroître les effets des projets de renouvellement urbain en matière de mixité sociale par différents moyens comme le portage intercommunal, la reconstitution hors site et la consécration d’au moins 25% des attribution de logements sociaux en dehors des quartiers prioritaires aux demandeurs du premier quartile, soit les plus modestes.

• L’émergence des conseils citoyens

Selon la loi de programmation pour la ville et la cohésion urbaine du 21 février 2014, des conseils citoyens ont été mis en place pour l’accomplissement des projets du PNRU. Leur objectif est de permettre aux citoyens de devenir acteurs de leur territoire, favorisant ainsi une recherche collective des actions les plus pertinentes pour les quartiers. Un conseil citoyen réunit une vingtaine de personnes dont treize membres pour le collège habitants et sept membres pour le collège acteurs et associations. Sur les 1193 quartiers prioritaires, 1054 conseils citoyens ont été constitués. En termes « d’exhaustivité », grand principe fondateur des « conseils citoyens », l’Observatoire National de la politique de la ville juge que l’objectif a été atteint. Ils se définissent aussi par le collège des habitants, tirés au sort dans un respect de la parité, par le collège des « associations et acteurs locaux », par la participation aux instances du contrat de ville, dans une indépendance des pouvoirs publics et dans le respect des valeurs de liberté, égalité, fraternité, laïcité et neutralité. La réussite de la mise en place de ces conseils citoyens s’observe, selon le rapport, par leur déploiement dans les quartiers prioritaires : 74% des conseils couvrent un quartier prioritaire, 17% couvrent plusieurs quartiers et 9% ne couvrent qu’une partie de quartiers. Sur tous les conseils citoyens, 63% ont été reconnu par arrêtés préfectoraux, 15% ne sont pas encore reconnus et 18% sont en cours de constitution. 36% des conseils citoyens sont organisés en collectif sous portage juridique, 34% en association (19% existaient déjà et 15% ont été créées spécifiquement pour cela). 30% sont constitués en collectivités ou structures paramunicipales et dirigés par des chefs de projets municipaux. Deux tiers des conseils citoyens étaient lancés avant fin 2015 et leur progression est constante. Leur déploiement couvre la quasi-totalité des départements.

Sur 90 départements concernés en France métropolitaine, 85 ont au moins 90% de leurs quartiers prioritaires couverts par un conseil citoyen constitué ou en cours de constitution. 75 départements ont la totalité de leurs quartiers prioritaires couverts. De même, le développement des conseils citoyens est uniforme entre les anciens et les nouveaux quartiers en politique de la ville. Ainsi, dans les nouveaux quartiers, 76% sont couverts et 22% sont en élaboration et dans les anciens quartiers, 77% sont couverts pour 20% en élaboration. Les quartiers concernés par le NPNRU sont couverts par des conseils citoyens déjà constitués dont la préfiguration est assurée par les collectivités locales soutenues par l’Etat. Dans 84% des cas, la constitution des conseils citoyens s’est appuyée sur un processus de réflexion préalable, dans une démarche portée par les collectivités en lien avec l’Etat associant habitants et associant. La majorité des conseils citoyens ont été créés à partir de rien, seulement 5% d’entre eux étant issus des conseils de quartier. Ces conseils citoyens se font sur une base de volontariat avec ou sans tirage au sort, avec un nombre encourageants de participants malgré une faible représentation des jeunes. Ces conseils citoyens sont intégrés aux contrats de la ville mais encore peu associés aux décisions.

Conclusion

Pour renforcer l’impact des conseils citoyens, un projet de loi a été adopté au Parlement fin 2016, créant un congé pour les membres des conseils citoyens et leur permettant d’interpeller et de saisir le préfet à propos des difficultés rencontrées.

 

Nb. Cette note fait une synthèse du rapport 2016 de l’Observatoire National de la Politique de la Ville.