L’accueil et l’hébergement des demandeurs d’asile : étude sur un rapport de la Cour des Comptes

Rendu public le 20 octobre 2015, le référé de la Cour des Comptes sur l’accueil et l’hébergement des demandeurs d’asile propose un constat d’état sur l’application actuelle de la procédure d’asile en France. A son issu, les Sages proposent la mise en œuvre de modalités particulières, visant à l’obtention d’une meilleure gestion de l’Etat en ce domaine.

I. Introduction : une gestion contestable de la procédure des demandes d’asile

Avec 65 000 demandeurs d’asile en 2014, la France se place au quatrième rang européen en termes d’accueil. Le pays éprouve cependant de grandes difficultés à mettre en œuvre efficacement les modalités d’exécution contingente au droit d’asile. Appelant à lutter contre l’abus des demandes d’asile – dans le cadre de la réforme du droit d’asile (loi du 29 juillet 2015), et afin d’éviter toute confusion entre celles-ci dans le contexte de l’immigration, la Cour revient sur les causes d’une gestion difficile de ces cas. Les facteurs incriminés sont nombreux, parmi lesquels se détachent notamment des procédures trop contraignantes et une application seulement partielle des règlements relatifs à l’expulsion des demandeurs en condition irrégulière.

Avec 690 millions d’euros dépensés en 2013[1] le caractère coûteux de la politique d’asile a été pointé du doigt par la Cour. En cause : des conditions d’hébergement inadéquates. En relation avec un taux de demandeurs d’asile en hausse de 36%, la dépense relative liée à cette demande est incohérente, atteignant une progression de 52% entre 2009 et 2014. Processus trop long (deux ans), qui entraîne nécessairement des surcoûts en termes d’allocations et d’hébergement, saturant par ailleurs le dispositif. Cette lenteur engendre également une mise en œuvre trop faible des instructions relatives à cette politique.

L’applicationtrop partielle des mesures d’expulsion du territoire en cas d’irrégularité du demandeur constitue en effet un facteur explicatif. Sur 74 % de rejet entre 2009 et 2013, seul 6,8% des demandeurs quittent effectivement le territoire ; de même, 96 % des personnes déboutées resteraient en France, du fait d’une exécution trop faible de l’Obligation de quitter le territoire français (OQTF) et des recours réitérés opérés par les demandeurs.

Afin d’encourager le Gouvernement dans sa volonté de faire appliquer les mesures requises, la Cour des Comptes interpelle les pouvoirs publics sur quatre mesures : celles-ci pourraient permettre, à termes, la dissuasion des demandes d’asile infondées, la réalisation d’économie[2] dans la politique d’asile et l’éloignement des personnes déboutées.

 

II. Les préconisations de la Cour

 

1. Réduire les délais de procédure

Avec un délai de 203 jours en 2014, en place des 90 jours prévus par l’Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA)[3], l’effort sur l’instruction et les délais d’examen des recours doit être persévéré. Réduire les délais des demandes d’asile constitue une donnée prioritaire. Avec une moyenne de deux ans, il conviendrait d’astreindre ce sursis à neuf mois[4], dans la perspective d’une plus grande efficacité. A cette fin, il est nécessaire d’exercer une clarification des informations concernant le demandeur d’asile, de la définition de son point de départ du séjour[5] à l’énonciation des motifs expliquant tout délai dérogatoire de dix jours. La Cour préconise à cet égard une adaptation des principaux gestionnaires s’occupant de l’accueil présents dans les guichets uniques (agents de préfectures – en charge de l’admission au séjour – et les les agents de l’Office Français de l’Immigration et de l’Intégration (OFII) – en charge de l’ouverture des droits et de l’hébergement des demandeurs), qui doivent clarifier ces informations pour pouvoir imposer la mise en œuvre de délais plus contraignants. A termes, cette exploitation engendrerait le raccourcissement des délais de demandes d’asiles (fixé officiellement à trois jours[6] mais factuellement exercée sur plusieurs mois) et d’importantes économies : la réduction du délai à trois jours permettrait en un mois une économie de 10 à 15 millions, indique le Ministère de l’Intérieur.

 

2. Consolider le pilotage interministériel

La nécessité d’une meilleure coordination entre les plateformes administratives en charge de la gestion des demandeurs d’asile et du Gouvernement nécessite un renforcement du suivi des informations relatives aux bénéficiaires des demandes d’asile. Avec une administration ne jugeant pas obligatoire (voire étant réticente à délivrer les ce types d’informations), conjoint à l’absence de connaissance du nombre exact de demandeurs d’asile hébergés dans des structures alternatives aux hébergements généralistes[7], il est difficile d’évaluer les différents statuts des demandeurs d’asile, élément essentiel à la bonne réception de ceux-ci dans les structures adaptées à leur cas. Quel est le nombre de demandeurs d’asile bénéficiant d’une autorisation de travail ? Celui des déboutés, dotés d’une autorisation provisoire de séjour pour soin et régularisés à cet effet ? De personnes assignées à résidence ou s’étant vu octroyer une aide au retour ? L’absence de ces renseignements fragilise la mise en œuvre d’une mesure concernant leur hébergement directif, point important de la réforme du droit d’asile.

En ce sens, la Cour des Comptes requiert la mise en place d’un outil viable, qui viendrait compléter à l’échelle nationale le système d’information transversal SI Asile. Ce dernier, qui permet la communication des données de l’OFII, de l’OFPRA et du Ministère de l’Intérieur, n’est pas suffisant en regard de l’absence de prise en compte des nuances de statuts des demandeurs d’asile[8]. En ce sens, la Cour requiert auprès des Ministères affiliés (Ministère de l’Intérieur, des Affaires sociales et du Logement) l’établissement d’un suivi des personnes déboutées du territoire national et des demandeurs d’asile – quel que soit leur lieu d’hébergement – au sein d’une procédure structurée. Cet outil d’information devrait, de fait, renforcer la coordination interministérielle.

Afin de répondre à une meilleure adaptation des centres d’accueil suivant le cas du demandeur d’asile, la mise en place d’un comité de pilotage interministériel entre Ministère de l’Intérieur et Ministère du Logement (comme stipulé dans la loi sur la réforme de l’asile) réuni toutes les semaines – mais qui devrait pérenne – constituerait une opportunité d’établir une meilleure coordination des acteurs de ce domaine. A l’aune de l’absence de tout regard objectif sur les différentes situations relatives aux cas individuels des différents demandeurs d’asile, certains d’entre eux se voient hébergés dans des centres d’urgence généralistes avant d’obtenir leur autorisation provisoire de séjour ; d’autres y sont logés pendant le déroulement de la procédure même, du fait de l’engorgement du dispositif, spécifique aux demandeurs d’asile. Enfin, les réfugiés et personnes déboutées du droit d’asile sont parfois hébergés dans des structures de droit commun. L’inadaptation de ces structures à certains de ses bénéficiaires se verrait palliée par une plus grande coordination interministérielle et permettrait d’éviter une saturation de certains de ces lieux d’hébergement, initialement dévolus à d’autres personnalités vulnérables[9]. La délicatesse du processus exige l’établissement d’une structure subsidiaire, par l’intermédiaire du comité de pilotage interministériel, que complèteront ses relais locaux (acteurs en charge de l’animation des dispositifs spécialisés et généralistes d’hébergement – soit les services de l’OFII, les services intégrés d’accueil et d’orientation (SIAO), et les systèmes d’informations qui y sont relatifs).

 

3. Rationaliser les dispositifs d’hébergement spécialisés

C’est devant l’absence de plateformes uniformisées que la Cour souhaite s’interroger sur les modalités de rationalisation des dispositifs d’hébergement spécialisé. Constatant l’obstruction des places d’hébergement actuelle, la trop grande concentration des demandes d’asile suivant les territoires (notamment en Ile-de-France), la réception de certains d’entre eux au sein de structures inadaptées à leur passif[10], elle pointe du doigt l’inégalité d’hébergement des demandeurs – tous ne bénéficiant pas d’un accompagnement. L’efficacité des modèles des Centres des demandeurs d’Accueil d’Asile en France (CADA), est ainsi remise en question ; malgré la création nette de 2800 places supplémentaires, et une prévision de 4000 places (tant en CADA qu’en Hébergement d’Urgence des Demandeurs d’Asile HUDA) par le Gouvernement d’ici fin 2016, aucun plan d’action rationnel (avec définition d’un statut, calendrier et des modalités de financement) ne semble prévu. Et de fait : la saturation des centres d’accueil par les demandeurs d’asile engendre des répercussions sur les hébergements d’urgence de droit commun, entraînant l’éviction des premiers bénéficiaires de ces structures, publics vulnérables à qui elles sont prioritairement destinées. Une programmation efficiente permettrait de maîtriser les coûts relatifs à ces conditions d’accueil, ainsi qu’un assouplissement de leur statut juridique. La Cour recommande à cet égard la création d’un modèle de référentiels de prestation et de coûts adaptés à l’hébergement et l’accompagnement des demandeurs d’asile ainsi que l’établissement d’un schéma national ayant pour finalité leur orientation directive. Comportant des conditions contraignantes, il stipule, en cas de refus du demandeur d’asile, une suppression de l’allocation (ADA) et leur restriction d’accès aux structures de droit commun. Seules les personnes en situation de détresse pourront bénéficier d’un accueil en centres d’urgence[11].

 

4. Clarifier l’articulation entre le contrôle de l’immigration et la politique de l’asile

Afin que la politique de l’asile ne soit pas confondue avec le contrôle de l’immigration, la Cour des Comptes émet le souhait de revenir à une application conforme au règlement dit de Dublin III[12]. Stipulant une réadmission du demandeur d’asile dans le pays dans lequel il avait été originellement admis, ce retour devra s’opérer dans un délai de six mois et pourra atteindre dix-huit mois en cas de fuite du demandeur. Force est de constater les lacunes du système actuel[13]: malgré les objectifs du Gouvernement, qui visait une application de la règle à un taux minimum de 25 %, moins de 13 % des personnes concernées (soit un demandeur d’asile sur huit) a effectivement été renvoyé. Dans le cadre de la réforme du droit d’asile, et en vertu de la bonne coopération entre les Etats membres de l’Union Européenne, la Cour recommande l’assignation à résidence des demandeurs d’asile dès le début de la procédure d’accueil.

De même, elle encourage un renforcement du processus des obligations de quitter le territoire français (OQTF), dont les modalités ne sont pas respectées. La sensation d’une politique publique subie et non maîtrisée par l’Etat[14] se détache de cette mauvaise application du procédé, alors même que des solutions alternatives sont proposées à ses bénéficiaires. Ainsi, les personnes déboutées du territoire peuvent opter pour un départ du territoire avec une allocation, des tentatives d’aide à la régularisation ou la possibilité de s’ajouter à la population des résidents irréguliers en France. Alors que le Gouvernement annonçait un plan d’action efficace – comportant des éléments dissuasifs en termes de maintien des personnes irrégulières en hébergements d’urgence, revendiquant la concentration des demandeurs d’asile en places en centres de rétention et accentuant des délais plus courts de l’éloignement des personnes déboutées, la Cour insiste sur la nécessité d’une mise en oeuvre rapide de ces directives jusqu’alors non respectées de façon efficiente.

 

• Sept recommandations pour une régularisation de la situation des demandeurs d’asile

 

En regard de toutes les absences de clarification de certaines données concernant le statut des demandeurs d’asile, la Cour des Comptes émet sept recommandations destinées à renforcer l’efficacité de son plan d’action. De la palliation des lenteurs de procédure (réduction à trois jours du délai d’enregistrement de la demande avec définition d’un point de départ du séjour et les motifs de tout délai dérogatoire), à la mise à jour des informations relatives au suivi des demandeurs d’asile (enregistrement de l’ensemble des données du demandeur d’asile pour suivi, alimentation du système d’information SI Asile grâce aux SIAO), elle encourage un plus grand respect y ayant trait par l’intermédiaire d’une application du règlement de Dublin III, l’exécution effective des obligations à quitter le territoire français et l’élaboration d’un corolaire planifié – création d’un plan pluriannuel de créations de place en CADA et établissement d’un référentiel de prestations et des coûts relatifs à l’hébergement.

 

• Quelles alternatives ?

Face à des vagues migratoires en perpétuelle croissance, l’accueil et le soutien financier octroyés sans compensation aucune (système unique au monde) à l’immigration clandestine ne sont plus des positions tenables : cesser l’octroi des Aides Médicales d’Etat (678 millions d’euros pour l’année 2015[15] !) et mettre un terme à l’élargissement de la Couverture Médicale Universelle, tout comme les logements gratuits, constituent des propositions raisonnables. Révision de l’obtention de la nationalité, contrôle retrouvé sur nos frontières, doivent également constituer des solutions concrètes face à un afflux migratoire constant – on compte, pour l’année 2014, 11,6% de personnes nées à l’étranger au sein de la population française, 8.9% d’immigrés sur la totalité de la population française[16]. Une politique pragmatique consisterait à entendre qu’il est plus judicieux d’employer les moyens mis à disposition pour aider ces nouveaux arrivants à retrouver leur terre d’origine, cadre civilisationnel familier[17]. En ce sens, il paraîtrait également plus sage de cesser d’alimenter les conditions, à l’échelle internationale, de ces migrations pour une grande part d’origine politique : rétablir les liens diplomatiques entre les pays d’Orient, dont sont notamment issues les dernières vagues migratoires (Syrie) et cesser toutes relations avec les pays reconnus responsables des conflits à l’origine de la diaspora (Pays du Golfe) apparaissent désormais comme une inéluctable nécessité. N’en déplaisent aux institutions gouvernementales, plus promptes à dénoncer un rapport de la Cour des Comptes – dont les chiffres sont incontestables, ou les autorités locales en charge de l’accueil des « demandeurs d’asile », réticentes à fournir toutes les informations relatives aux « migrants » – pour rationaliser les données d’une situation clairement incontrôlée, il convient d’adopter une attitude réaliste. L’accueil inconditionnel de toute personne vulnérable, plébiscité suivant l’article L.345 2-2 du Code de l’Action Sociale et des Familles par les instances étatiques, ne peut en aucun cas établir une politique viable sur le long terme dans le contexte actuel. D’autant qu’elle apparaît désormais favoriser certaines populations au détriment d’autres : ainsi la Mairie de Nanterre de dénoncer, dans un communiqué daté du 12 juin 2015[18], l’expulsion d’une trentaine de sans-abris de son Centre d’Accueil et de Soins Hospitaliers (CASH) afin que « les migrants expulsés de Paris puissent y être accueillis ». Situation qui contribue à entretenir le sentiment d’ostracisme[19] du « français de souche », contraint de remarquer que la situation de l’immigré clandestin est traitée de façon prioritaire, il est désormais nécessaire d’envisager des alternatives à une situation subie plus qu’elle n’est maîtrisée par l’Etat.

 

[1] Coût auquel il convient d’ajouter les dépenses de santé et les frais de scolarité des enfants des demandeurs d’asile. Les filières touchées par cette dépense sont : le financement des centres d’accueil, les allocations temporaires d’attente (ATA) et le financement de l’hébergement d’urgence des demandeurs d’asile.

[2] Application nécessaire en regard du calcul du budget relatif à la politique d’asile, qui laisse à prévoir des tensions budgétaires dans les années à avenir – du fait du retard dans l’application de la réforme du droit d’asile, des annulations de crédits, du gel de la réserve de précaution et des besoins complémentaires de l’Allocation Temporaire d’Attente – soit presque 200 millions d’euros.

 

[3] Dans ce cadre, la Cour indique que la hausse des recrutements de l’OFPRA – qui devrait s’élever à cinquante-cinq emplois supplémentaires, n’aura que peu de portée, du fait de l’évolution du droit d’asile et des nouvelles contraintes liées à cette politique (entretien, interprétariat, présence de tiers).

[4] Dont trois mois à l’Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA), inscrit dans le contrat d’objectifs et de performance de l’opérateur, ainsi que cinq mois à la Cour Nationale du Droit d’Asile (CNDA).

[5] La définition de cette date est ambigüe : faut-il l’envisager à compter du moment de pré-accueil du demandeur au sein d’associations ou d’autres structures similaires ou à réception du dossier au nouveau guichet unique ?

[6] L’enregistrement des demandes de demandeur d’asile doit avoir lieu au plus tard trois jours ouvrés après présentation du demandeur auprès de l’administration déléguée (sauf en cas d’affluence, auquel cas le délai peut atteindre jusqu’à 10 jours) et ce en regard de la directive du PE (2013/33/UE).

 

[7] L’Office Français de l’Immigration et de l’Intégration comme le Ministère du Logement n’ont pas d’information concernant ces données.

[8] Pour exemple, les demandeurs hébergés chez un tiers ou en structures de droit commun n’y sont pas suivis.

[9] La nature du programme 303 « Immigration et asile – de la mission Immigration, asile et intégration » à l’origine du financement des demandes d’accueil et d’hébergement, génère des répercussions sur les conditions d’hébergement généraliste et son programme de développement individuel – programme support 177 (Prévention de l’exclusion et insertion des personnes vulnérables de la mission Egalité des territoires et logement).

[10] Moins d’un tiers des demandeurs d’asile sont hébergés en centres d’accueil du fait de la lenteur de la procédure, de la hausse du nombre de demandeurs et de la présence indue des déboutés, estime la Cour.

[11] Cette mesure entraîne la nécessité d’une coopération fructueuse entre membres de l’OFII et des Services intégrés de l’accueil et de l’orientation (SIAO), sous condition que ces dernières structures bénéficient de renseignements complémentaires concernant les situations individuelles des demandeurs d’asile.

[12] Règlement de l’Union Européenne (N°604/2013) du Parlement Européen et du Conseil, 26.06.2013. Cette mesure indique que le premier pays dans lequel a séjourné le demandeur est responsable de l’instruction et des décisions relatives à sa demande.

[13] En cause de la mauvaise application de ce règlement : la disparition du demandeur dès stipulation du refus ; la multiplication des recours de ceux-ci ; la présentation incomplète d’une famille lors du transfert du demandeur ou de sa demande.

[14] Sous couvert de l’application du principe de l’inconditionnalité de l’accueil de toute personnes vulnérable (article L.345 2-2 du Code de l’Action sociale et des Familles).

[15] Voir la note de la Commission du Sénat, par Frédéric Delattre, 2015. http://www.senat.fr/commission/fin/pjlf2015/np/np25/np255.html

[16] Voir la lettre de l’Insee, focus n°38, octobre 2015. http://www.insee.fr/fr/themes/document.asp?reg_id=0&ref_id=if38

[17] L’Institut France Renaissance a consacré une note proposant des alternatives à cette situation dramatique, tant pour les « migrants » que pour la civilisation d’accueil qui les reçoit. 20 mai 2015, Institut France Renaissance. http://france-renaissance.org/2015/quelles-solutions-a-limmigration-en-mediterranee/

[18] Communiqué de la Ville de Nanterre, 12/06/2015. http://entraides-citoyennes.org/wp-content/uploads/2015/07/Expulses-de-Paris-89-migrants-heberges-par-la-Prefecture-a-l-hopital-de-Nanterre.pdf

[19] Voir à cet égard la vidéo de Contribuables Associés – datée du 24 juin 2015, présentant le cas d’un sans domicile fixe soulignant le fait que son cas n’avait pas été traité, à l’inverse de ceux des clandestins illégaux, pris en charge plus aisément. https://www.facebook.com/contribuables.associes/videos/933058516757452/