La biodiversité et ses politiques : regards croisés

Le terme de biodiversité, inventé à la conférence de Rio en 1992, désigne les outils utilisés par les politiques sur la question de la protection de la nature. Cette biodiversité, « riche et diversifiée », est en danger ; mais selon les scientifiques ayant mené une étude sur l’implication des politiques dans cette protection, l’heure n’est ni à son enrichissement ni à sa simplification. L’absence de politiques dédiées à la biodiversité comporte des impacts forts sur celle-ci : c’est pourquoi le rapport tend à démontrer la nécessité de sensibiliser l’opinion publique et les politiques aux enjeux de la biodiversité.

• Une multiplication des outils, gage d’efficacité ?

Selon la conception des politiques publiques, les bons outils pour enrayer le déclin de la biodiversité sont absents. L’écueil vient surtout des difficultés relatives à la mise en place des outils déjà existants. Aussi, inventer de nouveaux outils constitue souvent une solution proposée, visant à générer des espoirs ; or, il est souvent plus facile et moins conflictuel de s’appuyer sur des outils existants plutôt que d’en recréer de nouveaux. Seulement, la prolifération d’outils peu efficaces occulte une réflexion fixe sur les conditions de bonne mise en œuvre. La biodiversité a surtout besoin d’un artisan compétent. Le rapport indique ainsi qu’il « ne suffit pas d’outils potentiellement efficaces ou d’une panoplie d’outils complémentaires pour améliorer l’état de la biodiversité. Encore faut-il qu’ils soient utilisés par des acteurs ayant la volonté de mettre en œuvre les politiques publiques de la biodiversité ». En effet, différentes difficultés sont tangibles en ce domaine. La première  et principale concerne les outils mal conçus, ou mal utilisés. Et quand bien même l’outil est bien conçu, bien utilisé, il arrive qu’il ne s’insère pas dans une panoplie d’outils suffisamment complète. De même l’outil peut être bien conçu, inséré dans une chaîne opératoire qui fonctionne mais n’est pas utilisé. Le cinquième problème concerne les outils bien conçus, correctement et massivement utilisés mais détournés de leur fonction première. Enfin, l’outil peut être bien utilisé mais ses effets annihilés par des opposants. Le rapporteur de la note en conclue que lorsque l’outil visant la protection de la nature est mal conçu, il faut le refaire. A défaut, une vision plus globale de son utilisation doit être proposée.

• D’une logique d’ingénieur à une logique stratégique.

« Un outil ne peut atteindre seul un objectif de politique publique. Il faut qu’il soit effectivement utilisé par un opérateur, qu’il s’inscrive dans une chaîne opératoire efficace et que le contexte de l’action soit sinon favorable du moins pas trop défavorable ». Pour déployer correctement les moyens de protection de la biodiversité, trois paliers doivent être mis au jour pour répondre aux écueils que rencontre ce domaine. Evoquer la biodiversité comme un problème qu’il s’agit de résoudre ; faire mention de la chaîne opératoire dans laquelle l’outil peut s’insérer ; enfin, présenter le contexte stratégique de l’action. La nécessité d’une approche pragmatique apparaît comme un gain d’efficacité pour le développement des capacités de diagnostics et d’analyse de la nature des enjeux de biodiversité pertinents sans en créer de nouveaux. Dans cet objectif, un projet a été monté : la Future Agence Française de la biodiversité, fusion de quatre établissements publics existants. Seulement, la coexistence de certaines missions laisse présager un certain nombre de tensions (police de l’environnement, conseil aux acteurs, subvention, gestion d’espaces protégés, formation, animation de la stratégie). De ce projet, ressort le constat suivant : « si tous les efforts sont portés sur l’élaboration des lois et des grands schémas de planification, les effets concrets peuvent se faire attendre très longtemps ». En effet, une importante responsabilité repose sur les acteurs de la société civile.

• Aires protégées, un ancrage fragile dans le paysage institutionnel français.

Dans la volonté de protéger les espaces naturels, ont été créées les aires protégées (AP). « Une aire protégée est un espace géographique clairement défini, reconnu, dédié et géré par des moyens légaux ou autres afin de favoriser la conservation à long terme de la nature et des services éco systémiques et des valeurs culturelles qui y sont liées ». Il s’agit de l’une des premières mesures de préservation de la nature. D’ici 2020, 17% des surfaces terrestres et 20% des surfaces maritimes seront couvertes par des AP. Les AP sont définies par l’UICN : union internationale pour la conservation de la nature. La politique publique des AP est l’exemple typique des facteurs de solidité et de fragilité de ces politiques. Les premières AP sont apparues en France avant la première moitié du 20eme siècle, bien avant le ministère de l’environnement fondé en janvier 1971 simultanément de la fédération des parcs naturels de France. Quelques AP avaient été créées avant l’adoption des textes juridiques et ont manqué de reconnaissance et de moyens au point de parfois disparaître. Ainsi, le parc national du Pelvoux, créé en 1913 a été remplacé par le parc national des écrins (1973). Dans ce contexte, la science a servie de légitimation aux politiques publiques des AP. Une création presque systématique d’un conseil scientifique des AP le démontre. La technicisation a aussi contribué à les légitimer. La création d’un corps de l’environnement le démontre bien, avec des agents techniques et des techniciens de l’environnement apparaissant en 2001 et des inspecteurs de l’environnement en 2012. Cependant, le déficit d’adhésions, la complexité des nouveaux enjeux et la crise des moyens ralentit ce processus de protection. Les habitants des AP tendent, de fait, à moins adhérer aux politiques des AP que l’ensemble de la population française, quand ils ne les contestent pas franchement. Cela transparaît particulièrement dans les milieux ruraux non concernés par la crise environnementale et où la nécessité de préserver n’apparaît pas comme évidente. La complexité administrative met en avant le décalage entre les ambitions et les moyens disponibles. Le contexte de création des Aires Protégées est complexe et caractérisé par des écarts importants entre les objectifs formels et la mise en pratique sur le terrain. Ainsi une limite de la légitimité se traduit dans les textes : la gestion concertée intégrant activités humaines et la préservation de la biodiversité semble parfois divergente. Mais il y a des trajectoires réelles opposées, dans une ambivalence inhérente aux AP dans les faits et les esprits. Les élus détiennent un pouvoir par les conseils d’administration sans être toujours prêt à prendre des responsabilités dans des politiques publiques à dimensions contraignantes, de peur de compromettre leur avenir politique.

• Protection des espèces, tirer des leçons de nos échecs.

Un déploiement normatif progressif pour la protection des animaux est apparu, avec la mise en œuvre de « plans d’actions nationaux », qui permet un bon état de conservation des espèces les plus menacées. Les résultats sont incontestablement mitigés : concernant la protection des espèces visibles, l’avancement est réel mais contrasté par un problème avec les plus faibles espèces. Cela provient d’un trop grand nombre de lacunes : une approche trop sectorielle, une pollution chimique négligée et des aides publiques « biofavorables ». Cela ajouté à une gouvernance inadéquate et à un blocage culturel. « Face à la prépondérance des enjeux économiques et au défaut d’appropriation, des enjeux en matière de biodiversité, l’accumulation de dispositifs normatifs et de mesures réglementaires, n’arrive pas à importer le cœur de ce qui ce dégrade ou fragilise la biodiversité », souligne le rapport. Le débat national n’a aucune envergure alors que cela concerne l’avenir.

Concernant l’agriculture et la biodiversité, il y a enfin eu une prise de conscience. « En matière de biodiversité et d’agriculture, nous défendons un constat d’échec [.. .] Sans entrer dans une image fixiste de la biodiversité, il faut bien rappeler que sa conservation implique une certaine prudence dans l’aménagement des agro-systèmes », indique le rapporteur. Les politiques publiques sont totalement inefficaces malgré des affichages de plus en plus vertueux et la dotation budgétaire reste très marginale et incertaine. Un ciblage des mesures environnementales inapproprié et un accompagnement technique et humain si insuffisant ne pouvait entraîner qu’un constat d’échec, et ce d’autant plus qu’à cela s’ajout un suivi et une évaluation très lacunaire. La nécessité d’engager le débat dans la politique nationale n’en n’ai que plus urgent.

La reconquête de la biodiversité passera par une action publique négociée et évolutive qui ne peut plus tarder. « La loi de 1976 sur la protection de la nature et les deux directives européennes de 1979 et de 1992 qui fondent cet arsenal juridiques sont quelque peu fixistes et finalement défaitistes. Fixistes car elles reposent sur l’idée qu’il y aurait d’une part un équilibre idéal de la nature, qui serait stable si les humains ne venaient pas le perturber et d’autre part une collection d’espèces animales et végétales éternelles puisqu’il faudrait éviter absolument qu’aucunes ne disparaissent ».

La concertation n’évite cependant absolument pas les conflits et n’apparaît pas comme foncièrement efficace malgré beaucoup de bonne volonté. Par ailleurs, se soulève la question de l’implication du ministère de la santé dans le débat de la biodiversité, nature et santé étant intrinsèquement liés. Cela se voit par exemple dans la lutte contre l’antibiorésistance.

Conclusion

Devant la difficulté de mise en place pour la protection de la nature, la nécessité d’une coordination nationale et internationale apparaît comme urgente. La protection du milieu naturel dans lequel l’humain évolue est plus qu’évidente et le travail sur ce sujet doit être simplifié et éclairé, afin que les lobbies ne soient pas le moteur de ces actions, mais que le but reste clair : la protection de la biodiversité pour favoriser le développement de l’homme dans son milieu naturel.N

Nb. Cette note fait la synthèse du rapport de la Fondation Humanité et Biodiversité, n°3, 2016/2017, La biodiversité et ses politiques, regards croisés.